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新美国安全中心:后疫情时代在印太地区对华竞争的关键

参考消息网4月20日报道(记者 李溯)新美国安全中心近日发布题为《积极的设想,强有力的伙伴关系——后疫情时代在印度洋-太平洋地区与中国竞争的关键》的报告称,疫情危机正使美国丧失在印太地区的战略优势,中国日益增强的经济实力和影响力已使该地区力量平衡发生改变。报告认为,恢复美国在印太地区的联盟和伙伴关系对有效对华竞争至关重要。

一、新冠疫情下中美在印太地区的竞争

报告称,早在特朗普政府前,美国在印太地区的影响力就开始减弱,特朗普“美国优先”的政策和言论加剧了这一下行趋势,而新冠危机则在外交、经济和防务三方面影响了该地区的力量对比及大国竞争态势。

首先,在外交方面,疫情暴发后,相比于中国的快速反应和积极表现,美政府反应迟缓,未能妥善处理国内疫情,严重损害了美国海外声誉。这一局面使人们更加明确一种观点——美国没有能力进行有效的自我管理,反过来又使人们进一步怀疑其对印太地区繁荣作出贡献的能力。此外,特朗普政府退出世界卫生组织(WHO),拒绝加入“新冠肺炎疫苗实施计划(COVAX)”等举措,也进一步削弱了其国际影响力。报告同时指出,尽管美国错失在疫情早期展示领导力的良机,但仍有时间在应对流行病方面发挥关键作用。

其次,在经济领域,历史上,美国是印太地区经济需求的主要推动力,并为贸易和投资设定步调。但近年来随着中国经济实力和影响力的增长,该地区对华经济依存度逐步提高。与此同时,区域一体化及经济融合也在快速发展。“美国优先”政策进一步减少了美对该地区贸易的参与度,未参加《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)及《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)也意味着美在印太地区贸易体系中越来越边缘化。报告认为,新冠危机将促使中国与东南亚在数字、医疗、技术等领域加快合作,而地区贸易融合也将进一步加深。从中长期看,美在该地区的贸易份额可能会继续缩减。

此外,报告还认为,尽管美国在印太地区仍然拥有对华整体军事优势,但两国差距已大大缩小。即使在疫情危机前,认为美国凭借军力可在“可接受代价”下赢得对华高强度冲突的想法已很危险。美国与中国的战争可能导致不可接受的损失甚至失败。尽管过去4年来美国的地区安全联盟在很大程度上经受住了动荡,但中国不断增强的军事实力,加上其经济实力,正在削弱美国的地区威慑力,而新冠大流行阻碍了美国的军事战备。

二、疫情背景下日、澳、印的对华态度

报告称,新冠疫情暴发后、美日澳印四国加紧靠拢,共同应对中国挑战。特别是拜登政府上台后,美正将“四方安全对话”发展为协调四国在各种战略问题上进行区域合作的重要论坛。报告从外交趋势、经济趋势、防务趋势三方面分析日、澳、印三国在后疫情时代对华关系。

(一)外交趋势

日本、澳大利亚、印度是美国印太战略的核心组成部分。

1.日本 报告认为,新冠肺炎大流行是在中日关系拐点到来时出现的。2012年以来的中日关系跌至低点后,日本前首相安倍晋三曾将修复与北京的关系作为外交重点,加上特朗普时期在印度洋-太平洋地区的不稳定态度,加速了东京寻求改善对华关系。自疫情暴发以来,中日摩擦增多,日本国内对华好感度大幅下降,但考虑到中国仍保持着对日本的经济影响力,菅义伟很可能正寻求阻止中日关系螺旋式下滑的态势,以减少对日本的影响。

2.澳大利亚 报告认为,澳大利亚是美国最亲密的盟友之一,尽管在特朗普政府时期,两国在对印度洋-太平洋地区采取最佳态度的问题上存在分歧,但澳对华政策近年来明显强硬,作为回应,中国对澳大利亚采取了贸易反制。报告引用澳洛伊研究所连续民调显示,过去两年,澳大利亚人对中国的信任度降低了一半。

3.印度 报告认为,几十年来,基于“地缘政治的平衡,经济上的替代及与中国不稳定的对比”,美国两党对深化与印度关系的支持日益增加,与此同时,中印关系在过去10年里却恶化了。2020年的边境危机给中印关系投下阴影。这场危机是双边关系中的重大事件,显然也是印度外交和安全政策的重大事件。印度经济的关键部门高度依赖中国,这令其很容易受到影响。因此,新德里加强了减少对中国经济依赖的努力,同时在印太地区同步扩大外交接触,并加强与美国、日本、澳大利亚的合作。新德里还谋求在疫苗外交领域与中国展开竞争。

(二)经济趋势

2020年底,日本、印度和澳大利亚启动了一个三边供应链弹性倡议(SCRI)以减少对中国的依赖。

1.日本 报告称,尽管日中经济依赖继续加剧,但东京2018年开始采取措施减少对华经济依赖,削弱中国在该地区的经济影响力,同时寻求国内和地区的经济倡议,以倡导与中国经济往来的替代方案。日本还推出一系列防御性经济安全政策,旨在全面改革投资审查、出口管制和供应链弹性。自新冠疫情暴发以来,东京加快了解决其供应链脆弱性问题的努力,同时开始激励日本公司在医疗领域从中国迁往日本或东南亚国家,并认为通过与东盟国家加强经济接触而加强关系是日本在印太地区的一个关键部分。

2.澳大利亚 报告称,澳大利亚贸易和投资关系缺乏多样性,严重依赖中国,而美欧也同样依赖中国,使澳大利亚尤其容易受到像新冠肺炎危机造成的外部冲击的影响。为了实现贸易多样化,堪培拉已经开始采取措施,与印度尼西亚签署贸易协议,并制定了针对印度、越南和东盟的经济接触战略。但澳大利亚还拥有相当大的供应链延伸区,依赖从中国进口一系列关键商品,尤其是在医疗领域,实现贸易多样化将是一项长期任务。

3.印度 报告称,对印度来说,边境冲突和新冠危机影响是累积的,中印边境冲突迫使印度加紧提升军事力量,减少来自中企的竞争,并使印度公司占据优势,以减少在经济上依赖中国。尽管印度做了很多努力,但近年来中印经济联系显著加强。此外,中国还大力投资印度的创新生态系统,并对印出口活性药等关键原料。

(三)防务趋势

尽管日本、澳大利亚和印度相关的防务趋势没有受到新冠疫情的特别影响,但出于对中国在印太地区强硬态度的共同担忧,美日澳印都有兴趣将“四方联盟”的合作扩展到防务领域。

1.日本 报告称,在拜登上任后不久,随着美日两国达成新协议,双方同意将防务分摊费用的安排再延长一年。日本和澳大利亚还宣布有意签署“相互准入协议”,这是日本1960年与美国签署类似协议以来首次与别国签署类似协议。但应对因疫情而加剧的国内优先事项可能阻碍东京扩大与其他重要战略盟友的防务关系。

2.澳大利亚 报告称,2020年澳大利亚承诺在未来10年将防务开支增加40%,这表明澳打算对中国采取更强硬态度。与此同时,澳方可能通过发展独立能力并与日本、印度和印度尼西亚建立更密切的军事关系,减少其对美国的依赖。但这并不意味着与美合作也将减少,在夏季举行的美澳部长级会议上,同意重启双边军力态势工作组。

3.印度 报告称,在“四国联盟”中,印度在防务领域的进展最为显著。边境危机直接促使印度加快采购包括近100架战斗机在内的先进装备,并及早部署新型防空系统。然而,印度要缩小与中国的现代化差距还有很长的路要走。

三、聚焦东南亚

报告称,东盟最近成了中国的最大贸易伙伴,超过美国和欧盟。许多东南亚国家与美国一样对中国感到担忧,但经济越来越依赖中国,因此它们迫切希望华盛顿为该地区提出积极的议程。新冠疫情给东南亚国家经济带来沉重打击,因其经济严重依赖世界其他国家,包括贸易、旅游、外国投资等。

报告认为,东南亚国家的首要任务是确保疫苗的获取与分销。中国向东南亚提供了大量疫苗供应,并因此赢得很高的赞誉及支持。民调显示,79%的东南亚地区精英认为中国是最有影响力的经济参与者,比2019年增加6个百分点。报告指出,美国要想有效对华竞争,必须向东南亚国家提供另一种积极愿景。美国及其伙伴能否帮助东南亚国家从疫情中复苏,将是检验其是否有能力落实这一议程的关键试金石。

四、挑战、机会和建议

报告认为,面对印太地区的竞争态势,美应综合采取单边、双边及多边措施,加强与日印澳三国的合作,从外交、经济和防务三方面应对挑战,抓住新冠疫情带来的机遇,具体而言:

在外交方面,应迅速落实美日澳印疫苗生产计划,并为印太地区的疫苗分发提供资金支持;通过支持印太地区的分布式制造能力来推动疫苗生产;建立一个印度洋-太平洋新冠肺炎响应机制,该机制包括“四国联盟”和韩国、新西兰等国家和地区。

在经济方面,优先考虑帮助印太地区国家(尤其是东南亚国家)应对由新冠病毒危机引发或加剧的债务问题;加速执行该区域现有的基础设施和人力资本发展援助方案,并在提供援助方面加强与盟友和伙伴的协调;推进小规模贸易倡议;平衡产业回归与供应链多样化,帮助盟友和伙伴加强供应链安全;扩大“四方安全对话”在印度洋-太平洋地区的经济参与度。

在防务方面,加大与日本和澳大利亚的防务一体化;调整演习和作战战略,以应对未来驻军可能减少和其他可能干扰训练周期的情况;扩大美印防务关系;寻求加强和扩大美日澳印四国间的防务关系。

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